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参阅报告丨进一步加强我国农业节水工作的思考

更新:北京国泰节水   时间:2020年04月21日
我国是农业大国,近年来全国农业用水量在总用水量中的占比仍然保持在60%以上,部分地区已经超过70%甚至达到80%。大力发展农业节水,在贯彻落实“节水优先”治水方针、实现高质量发展和生态文明中占有举足轻重的地位。本文结合农业节水存在的问题和发展前景,提出进一步加强农业节水工作的相关建议。
 
一、农业节水现状
 
近年来全国各地为贯彻落实“节水优先”治水方针,结合当地区情水情,通过项目带动,因地制宜开展了大量农业节水工作,利用灌溉工程、农艺技术和管理机制等节水综合措施,取得明显成效。自2001年以来,在农田灌溉面积增加24%的情况下,全国年农业用水总量从2001年的3825.7亿立方米降低到2018年的3693.1亿立方米,占国民经济总用水量的比例从2001年的68.7% 降到2018年的61.39%。其中,农田灌溉用水量由2001年的3500亿立方米左右降到2018年3200亿立方米左右。
 
农业节水主要在北方地区。通过采取大规模农业节水措施,北方地区在灌溉面积增加30%左右的情况下,农田灌溉用水量并未增加反而有所下降。但是有一点值得注意,随着经济社会和生态文明建设发展,北方地区在灌溉用水之外的养殖、林草、牧业等农业用水量有所增加。
 
二、农业节水主要措施与经验
 
农业节水是比较复杂的系统工程,包括多个环节和多个过程。近年来各地区针对当地农业节水的薄弱环节,探索适合当地实际的农业节水措施,成效显著。
 
(一)推行农田连片,发展高效节水灌溉发展高效节水灌溉需要不小的资金投入和较高的管理水平,适合于大规模农田灌溉,农业规模越大,单位成本就越低。根据“十二五”“十三五”水利发展部署,许多缺水地区通过实施大中型灌区续建配套与节水改造、规模化节水灌溉增效示范、牧区节水灌溉饲草料地和建设全国小型农田水利重点县等项目,积极推行连片操作,大力发展高效节水灌溉。近年来全国每年高效节水灌溉面积以约2000万亩的速度在增加,目前已超过3亿多亩,大幅度提高了农田灌溉用水效率。农业大省河北省近年来依托国家实施地下水超采综合治理试点项目,发展高效节水灌溉面积1300多万亩,成为灌溉水利用效率很高的省份,全省平均灌溉水利用系数仅低于京津沪三个直辖市。地处荒漠戈壁、严重缺水的甘肃省,结合当地实际、克服多重困难,努力发展戈壁农业和设施农业,近年来累计增加高效节水灌溉面积685万亩,以武威市黄羊灌区为例,采用地表水大田膜下滴灌,每亩可节水120立方米,灌溉水利用系数由0.57提高到0.90。
 
(二)强化刚性约束,倒逼农民积极节水近年来通过实施最严格的水资源管理制度,再加上水权制度改革探索和农业水价综合改革推广等措施,对农业节水起到了积极的促进引领作用。利用控制用水量和水权改革强化农业用水总量约束,促进调整种植结构,压减农业用水,增加生态用水。以农业水价综合改革促进节水和农业发展双赢,在保障农民利益的前提下合理提高农业水价,并辅以有效的奖补措施,起到了很好的效果。甘肃省通过农业水价综合改革,平均农业水价达到全成本的60%、运行成本的80%,有效保证了工程运行,促进了节水和农业可持续发展。通过用水约束和农民参与节水过程管理,提高了农民的节水意识,调动了农民参与节水管理和服务的积极性,推动了农民用水合作组织健康发展,降低了用水纠纷,促进了从“要我节水”向“我要节水”转变。
 
(三)实施精细管理,保证节水措施落地农业节水需要精细化管理,许多地区为改变多年来农业用水管理比较粗放的习惯,克服困难探索有效的管理措施和手段。根据水源类型和农田灌溉需要,筹措资金安装用水计量设施,实现井口、斗口精准计量;根据综合灌溉定额、耕地面积、地块位置、灌溉轮次等,准确分配农业用水量,逐级细化用水指标,保证用水权利精准落地。以河北省为例,将农业用水按耕地面积分配到亩、明晰到户,颁发水权证书,作为农户灌溉、水权交易的凭证,地表水灌区计量到渠系斗口或扬水站、地下水灌区计量到井口。各地根据实际,不断加强和完善管理措施,推行用水计划申报、公示和审核,建立信息化管理系统。精细化管理保证了用水和节水工作的顺利实施。
 
(四)建立协调机制,保障节水健康发展农业节水工作除了涉及水利部门外,还涉及农业农村、发改、工信、住建等相关部门,有大量的工作需要协调相关部门共同完成。发展高效节水灌溉需要配合农业农村部门实施土地流转和种植结构调整,农业节水的实施需要通过水权约束、水价调节、财政奖补、贷款支持、技术扶持等综合措施发力。甘肃省为发展高效节水灌溉,通过积极协调,探索出高效节水发展与土地流转、结构调整、水价改革、水权分配、产权改革、协会发展、农田节水、节约水量等八个方面相结合的工作模式,并按流域、按区片大面积推广。另外,农业节水与农业发展、农民脱贫致富、乡村振兴发展等相关工作密切相关,需要切实兼顾农民利益,实现节水增效双赢。
 
三、农业节水存在的主要问题及相关建议
 
总体上看,我国节水发展不平衡不充分、监管措施不总体上看,我国节水发展不平衡不充分、监管措施不到位的问题还比较突出。建议在以下几个方面进一步加强农业节水工作。
 
(一)加强农业节水顶层设计,重点解决节水目标不明确问题近年来农业节水成效显著,但节水目标不明确、节水任务不清晰的问题依然突出,导致节水主动性不够强、监管不到位,节约的水量使用也不合理,有些地方主要依靠节能减排、管理制度倒逼开展节水,缺乏节水主动性;有些地方对“节水优先”的认识不到位,缺乏通过节水深挖水资源潜力的意愿,热衷于扩大开发水资源;有些地方将节约的水量继续用于扩大灌溉面积。农业节水是继续用于扩大灌溉面积、增加农业产量,还是用于促进生态保护和经济社会高质量发展的相关行业,涉及到经济、社会、生态等不同领域,需要从更高、更远的角度,统筹考虑农业节水问题。
 
建议加强农业用水统筹和评估,按照“节水优先”治水方针要求,分不同区域对全国农业用水和节水情况进行深入调查研究,从经济社会发展、生态保护等方面统筹研究农业节水布局,系统分析农业节水潜力,明确不同地区的农业节水目标和用途。分析总结地方颁布实施《节约用水条例》的成效和经验,推动国家《水资源节约法》或《节约用水条例》相关法律法规尽快出台,使节约用水上升为国家意志,提高全社会节约用水意识,促进农业节水。
 
(二)加强农业用水布局调整,重点解决节水效果不充分问题目前,我国农业高效节水灌溉的比例还较低,高效节水灌溉面积的比例仅占30%左右。特别是有些缺水省份,由于高效节水灌溉面积的占比较低,虽然个别项目区灌溉水利用效率很高,但平均灌溉水利用效率也仅维持在全国平均水平,显示出节水水平严重不平衡。部分灌区基础设施还存在一些短板,工程设施老化失修严重,致使灌溉水利用效率较低。部分地区农业用水占比过高,严重影响了当地生态保护和经济社会高质量发展。粮食生产布局与水资源状况不匹配的状况依然严重,一些缺水地区作为粮食主产区,长期依靠超采地下水来维持粮食生产,既加剧了水资源供需矛盾,也对生态系统造成危害。
 
建议在缺水和农业用水占比较高地区(重点在黄河流域和海河流域)加大高效节水灌溉发展力度,统筹规划,精准施策,加大高效节水灌溉工程建设投入,建立高效节水灌溉工程建设运行长效机制。水利、发改、农业农村等部门加强协调,按照“以水而定、量水而行”的原则,合理调整全国粮食生产布局,推动农村土地合理流转,发展农业种植规模,优化调整农作物结构,因地制宜研发推广能适应当地自然条件的节水技术,最大限度地提高农业用水效率。
 
(三)加强农业节水机制建设,重点解决节水意识不充分问题实现农业节水需要有健全的机制提供动力和保障。目前,农业水价还很低,无法体现水资源的稀缺程度和供水成本,全国农业水价平均每立方米0.09元,不足供水成本的40%,难以发挥节水杠杆作用,不能有效抑制不合理用水需求,也难以利用金融资本和吸引社会投资,甚至影响工程的正常维护和运行。农业水权综合改革试点效果不错,但推行力度远远不够,水权不清晰和用水习惯在一定程度上也制约着农业用水的有效配置和节约保护。另外,节水项目普遍存在前期投入大、风险大、成本高、收益低等制约因素,由于缺乏有力的奖惩措施,农业节水远未达到预期效果。
 
建议强化市场在资源配置中的决定性作用,激发农业节水内生动力。进一步推广农业水价综合改革的成功经验,建立健全反映资源稀缺程度、生态环境损害成本、供水工程运行维护成本的农业水价形成机制。结合全国河流水量分配,进一步深化农业水权制度改革,合理分配初始水权,充分发挥市场机制在水权再分配中的重要作用。完善节水激励机制,水利、财政、税务、金融等部门加强合作,建立激励用水户和社会参与节水的有效机制;完善用水效率考核机制,将节水考核结果作为对政府、部门和相关领导干部综合考核评价的重要依据;建立节水不力责任追究制度。
 
(四)加强用水监管措施完善,重点解决监管措施不到位问题目前农业用水计量设施存在明显短板,全国农业用水取水口门计量设施安装率只有42%,终端计量监测更加薄弱,斗口计量率仅有30%左右,即使在甘肃和河北农业用水计量监测相对较为完善的地区,计量监测覆盖率也很低,粗放的按灌溉面积等方式收取水费现象仍广泛存在。农业用水标准和定额可以起到重要的约束和引导作用,灌溉用水定额是实施灌溉“总量控制、定额管理”的重要基础,是科学确定农业种植结构和发展规模的依据。由于多种原因,目前的灌溉定额和总量控制指标比较宽松,难以发挥刚性约束效用,而且,近年来灌溉技术、灌溉条件发生较大变化,而灌溉定额标准更新较慢,与实际情况差距较大。


建议加快普及用水计量设施器具,结合大中型灌区改造和农业水价综合改革,加快完善农业用水计量设施,逐步实现缺水地区全部计量供水和收费;推动重点用水单位用水在线监控系统建设,逐步实现取用水数据在线采集、实时监测和互联共享。按照“节水优先”方针要求,分地区、分作物从严制订农业用水标准和定额,加强审核监督,规范发布程序,进一步强化农业用水标准和定额在水资源论证、取水许可、节水评价等工作中的应用;建立农业节水标准和定额的动态调整机制,保证标准和定额的先进性和实用性。
 
转载自:水利部发展研究中心